据法制日报 

　　横穿马路，罚款20元，不交罚款“罚站”4小时……时下，一股处罚之风盛行湖南省株洲市街头，但是，行使处罚权的不是交警，也不是城管队员，而是身穿“黄马甲”的市容环卫监督员。

　　由市容环卫监督员行使维持交通秩序，现场处罚违章市民的权力，这在全国实属罕见。虽然当地市民呼吁抵制这种违法“执法”行为，但高比例的罚款提成使这股罚款之风历时两年依旧经久不衰，以致部分临近城市的城管部门也纷纷赶赴株洲“学习”、“取经”，并且纷纷效仿。

　　记者发现，株洲执法乱象的根源与两份当地政府的“红头文件”有着莫大的关联。

　　现场目击：监督员街头密集执法

　　7月23日上午9时许，在湖南省株洲市荷塘区红旗广场，刚到株洲的记者就亲眼目睹了株洲市容环卫监督员街头现场执法的情景。

　　一位年近六旬的老人慢悠悠地横穿马路，就在老人刚刚到达马路对面时，5名身着黄色短袖T恤的人立即一拥而上将老人团团围住。

　　“你违章了，按照规定你得交纳20元的罚款。”其中一名“黄马甲”从口袋里掏出一本皱巴巴的“罚款依据”小本子拿给老人看。

　　“我没有钱。”老人转身突出“重围”继续向前走去，“黄马甲”们见状立即紧追上去，老人走了不到10米再次被“黄马甲”们团团围住。

　　“你不愿意交纳罚款的话就站在这里执勤4个小时，是交罚款还是在这里站4小时，你自己选吧。”一名“黄马甲”说。

　　看着眼前5名“黄马甲”组成的包围圈，老人无奈地戴上了一名“黄马甲”从胳膊上脱下的一个红袖筒套，站在街头开始执勤。

　　老人告诉记者，他是本地人，但不知道不能在这里横穿马路。

　　而就在这时，同路段的不远处，一名刚刚横穿马路的年轻女士也被另外两名“黄马甲”围住。双方纠缠了数分钟后，这名女士央求了一番，最后双方将罚款金额降到10元。

　　记者发现，一位名叫齐应金的市容环卫监督员的“证件”上甚至连编号和相片都没有。他们手持的罚款依据则是一本印有《株洲市人民政府关于禁止乱倒垃圾乱贴乱画乱停乱放乱穿马路等行为的通告》的小册子。

　　城管坦言：“黄衫军”无执法处罚权

　　由市容环卫监督员对横穿马路的行为进行罚款，是否有执法依据？ 

　　株洲市城管局行政执法支队支队长宴东方表示，“我们城管队员数量比较少，全市只有410名队员，很难管理好城市的面貌，所以市里面才聘请了1000余名市容环卫监督员协助城管执法。”宴东方说，在城管力量不足的情况下，聘请市容环卫监督员协助城管执法还是可以的。

　　那么，这些市容环卫监督员上街执法有何法律依据呢？其罚没款项又流向何处？

　　宴东方称，这些市容环卫监督员没有行政执法和处罚权，其职责是协助城管队员执法，所有罚没款都上缴了财政。

　　“我们平时叫他们(市容环卫监督员)能罚就罚，罚不到就叫城管队员。”宴东方认为，“罚款也是教育”。

　　寻根溯源：“红头文件”催生罚款

　　记者了解到，株洲市市容环卫监督员的出现，与株洲市创建国家卫生城市有极大关系。

　　长期以来，因为许多原因，株洲市容市貌尤其是街道卫生脏乱差现象非常突出，国家卫生城市的称号也屡屡与株洲擦肩而过。从2008年5月开始，株洲市政府先后下发了《株洲市人民政府关于禁止乱倒垃圾乱贴乱画乱停乱放乱穿马路等行为的通告》和《关于聘请监督员维护城区市容环境卫生的通知》两份文件。第二份文件第三条规定：“处罚依据和标准：按照《株洲市人民政府关于禁止乱倒垃圾乱贴乱画乱停乱放乱穿马路等行为的通告》的规定进行处罚。市容环卫监督员当场开具票据、收缴罚款。”

　　株洲市这两份“红头文件”显然取得了效果。2009年12月31日，全国爱卫会正式发文，命名株洲为“国家卫生城市”。但是，有株洲市民认为，株洲交通卫生的改观，是靠罚款换来的。

　　记者在株洲市某官方网站看到一组数据，自2008年5月10日至2008年8月5日短短近3个月时间里，株洲市天元区市容环卫监督员上岗人数18299人次，罚款127560元。一名不愿透露姓名的市容环卫监督员向记者透露， “我们的基本工资每月只有500元，收取的罚款有40%至50%的提成。”

　　湘潭大学法学院教授欧爱民认为，市容环卫监督员的执法资格不合法。根据行政处罚法的相关规定，行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。因此，政府主管部门不能将自身的行政处罚权委托给市容环卫监督员。